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拉美“资源国有化”史鉴
  作者:admin     发表时间:2022-01-25    

  2013年10月27日,在墨西哥城中心区的索卡洛广场上,左翼人士洛佩斯·奥夫拉多尔

  资源国有化在拉美反复上演,反映的是资源国对资源定价权旁落的不甘,本质上是不愿为发达国家做嫁衣的政策表达,从另一个侧面看也是国际分工不公、产业布局不合理、资源国被价值链“低端锁定”的必然结果。

  长期跟踪“资源民族主义指数”的全球风险咨询公司维里斯克-梅普尔克罗夫特咨询公司近期发布报告称,新冠肺炎疫情以来,南美前三大经济体巴西、阿根廷和哥伦比亚“资源民族主义指数”持续攀升,智利和秘鲁也呈现抬头之势。人们惊呼,资源民族主义思潮正卷土重来。

  拉丁美洲被誉为“天赐之地”,是全球自然资源最充裕的地区之一,不仅种类繁多,储量也颇为可观,现代工业所需的主要矿物原料可谓应有尽有,也因此,该地区长期遭受西方殖民和奴役,这也为现代民族主义思潮的产生和实践提供了天然土壤。

  围绕资源的权属、管理和收益,一些拉美资源国同国际资本展开了近百年的激烈博弈,国有化是其重要斗争手段。在当前全球疫情高烧不退、经济转型升级之际,资源民族主义思潮在拉美呈反弹回潮之势,国有化被多国提上日程,其内外影响值得关注。

  拉美资源国有化发端于20世纪30年代。当时,美国石油巨头凭借技术和资金优势垄断了拉美大量油田的开采权,在攫取高额收益的同时还控制着各国经济命脉。以石油大国墨西哥为例,壳牌和美孚当时掌握着该国石油生产和勘探总量的90%。

  随着第一次世界大战激起全球民族主义情绪,推动民族经济发展的呼声四起,一些拉美国家尝试通过控制资源实现“进口替代”。1937年,玻利维亚率先国有化美孚。次年,墨西哥颁布石油国有化法令,将17家外资企业收归国有,并在此基础上组建国家石油公司。

  两国国有化的政策逻辑和操作手法简单直接,即明确资源是全体国民的资产,通过立法确定国家对资源的管辖权,通过成立国企行使资源管理权,进而实现资源所有权、开发权和经营权的全面管控。

  此后,危地马拉、巴西、阿根廷等国欲加以效仿,尝试对土地、石油、锡矿实施国有化,但由于美国插手破坏而未能如愿。

  20世纪六七十年代,拉美出现第二轮资源国有化浪潮,各国纷纷采取赎买、通过参股逐步征收或收回企业股权等手段。墨西哥通过参股实现了对美资控制的硫磺、铜等矿业公司的国家管控,牙买加收回了租让给美企的铝土矿,购买了多家企业51%的股份。该时期也不乏直接没收资源、生产资料和企业的极端案例,如巴西废除矿山开采合同,并严格限制外资利润外流。

  据统计,1960年至1976年间,近200家外企被拉美国家收归国有,涵盖采掘业、石油业和农业等多个资源行业。

  通过这一轮国有化,拉美国家获得了资源收益的更大话语权和支配权,外资垄断的局面得到明显改观。但随着上世纪80年代债务危机席卷拉美,西方国家趁机兜售“华盛顿共识”,将市场自由化和资源私有化作为各国获取国际金融机构贷款和西方援助的门槛,国有化进程戛然而止。

  21世纪以来,拉美地区国家的社会矛盾不断激化,贫富差距持续拉大,经济却始终不见起色,新自由主义的弊端日益凸显,民心求变。

  在此背景下,伴随查韦斯、卢拉、基什内尔、莫拉莱斯、科雷亚等一批政治强人的崛起,拉美掀起普遍由左翼执政的“粉红浪潮”。但摆在他们面前的是“芝加哥男孩”(对某些所谓“经济学家”的戏称)留下的治理乱局——一边是飞涨的国际油价、赚得盆满钵满的外企和源源不断的矿藏新发现,一边是捉襟见肘的国家财政、嗷嗷待哺的中下层民众和持续扩大的能源缺口,左翼政权不约而同选择了“再国有化”。

  但他们没有简单“复制粘贴”前人的做法,而是在强调控制资源的同时,更多依靠设置准入条件、健全法律法规、调整税收和特许权使用费等温和手段提高政府在利益分配中的份额,且更注重循序渐进,确保国有化合法实施,因此更能为外国资本和国际社会理解和接受。

  一是虽然各国始终强调加强资源主权、控制资源流向、增加资源收益,但国有化整体从激进民粹走向温和理性,方式方法也更加立体多元,从最初简单粗暴的全面干预、排挤外资、严控出口,到如今部分管控、参股合营、协商分成,资源国和外资的对立情绪明显缓和,且随着锚定价格灵活征税的新合同模式出现,双方愈加接近“利益平衡点”。

  二是资源国有化与资源价格周期高度关联,同政治生态左转相伴而生。每当大宗商品繁荣周期临近,资源民族主义思潮影响便开始上升,一旦左翼政治力量上位,国有化便水到渠成。但当资源投资周期临近尾声,尤其政党轮替右翼掌权后则多被弃置,也因此呈现“国有化-私有化-再国有化-再私有化”周而复始的独特现象。

  好吃的糖果都是被裹着的。对拉美而言,国有化正如“盲盒”中的糖果,利弊得失唯有资源国政府和民众知道。

  短期看,资源国有化既有面子又有里子。它在政治上迎合了国内民族主义情绪尤其是“资源主权论”,一定程度上助力左翼政权巩固其执政基础,为“粉红浪潮”风靡拉美十多年立下汗马功劳。

  经济上,它有效助力资源国摆脱外资控制,促进了民族经济发展,且资源收益的增加扭转了财政紧张的窘境,使各国迎来经济繁荣,甚至衍生出一些“经济奇迹”。据统计,2004~2011年间,拉美经济年均增长率超过5%,民生改善、发展成就亮眼。

  一是资源国有化不同程度破坏了资源国的营商环境,“吓跑”了敏感的国际资本,还顺带撤出了优质专业人才和先进技术,严重冲击了资源产业的发展。加上一些资源国缺少独立管理运营的经验,致使资源产量下滑,不仅未能获得事先盘算的额外收益,反而陷入产能危机。例如委内瑞拉、玻利维亚和厄瓜多尔在国有化后油气产量一度下滑,资源收入甚至有所减少。

  二是带来少数国家不擅合理分配和利用资源收益,过度补贴社会民生,甚至挤占最基本的资源投资。当资源价格居高位时,尚能维系繁荣,一旦大幅下跌,经济结构的资源依附性和脆弱性便凸显,发展成果也付诸东流。

  由此观之,拉美之所以呈现“富饶的贫困”,并不完全在于资源权利遭侵蚀,而是由于国家发展在很大程度上以资源为依赖,而非以资源为依托。尤其是拉美人天性乐观,缺少居安思危的忧患意识,在资源价格高企时满足于挖资源、卖资源的粗放生产方式,而不是致力于多元深度开发和高效利用,更谈不上进行产业转型升级,始终是在根本上囿于资源,而没有超越资源。

  在“铜矿之国”智利,中右翼的皮涅拉政府提出矿业特许权使用费改革法案,拟对矿企大幅增税,近日当选的总统博里奇明确表态支持,承诺将增加的财政收入用于补贴社会;墨西哥洛佩斯政府提出宪法修正案,将锂作为“国家战略资源”,公开宣称“祖国的锂矿应全部服务墨西哥人”,拟废除现有矿权管理制度,由国家负责锂矿的管理、勘探和开发;秘鲁新当选左翼总统卡斯蒂略反复流露出天然气国有化的想法,称“要将秘鲁的物产归还国民”。

  从动因看,此轮国有化是拉美国家在疫情和经济衰退夹击下的无奈选择。当前,拉美资源国普遍面临债务和财政重压,普遍认为在疫情面前,既有政策工具已经不起大规模试错,唯有重拾国有化才能立竿见影地“自救”。在此背景下,长远负面影响已非优先考量。与此同时,左翼力量在墨西哥、阿根廷、秘鲁持续复苏,也为资源民族主义回潮提供了政治基础。

  从领域看,与以往聚焦于油气业有所不同,各国更关注锂、石墨、镍、铜、锌等战略资源。作为制造电动车电池、储能电池、太阳能电池板和风力涡轮机必不可少的原料,这些资源一旦被收归国有势必搅动市场供需关系,进一步推高价格,对全球经济转型尤其是“绿色经济”“气变经济”的影响难以估量。

  资源国有化在拉美反复上演,从深层次看,它反映的是资源国对资源定价权旁落的不甘,本质上是不愿为发达国家做嫁衣的政策表达,从另一个侧面看也是国际分工不公、产业布局不合理、资源国被价值链“低端锁定”的必然结果。

  国有化也好,私有化也罢,一个不争的事实是,多数拉美资源国至今仍深陷“中等收入陷阱”的泥潭,甚至频繁出现大规模骚乱和经济倒退。尤其是2019年底新一轮动乱潮席卷拉美多国,当中既有大国富国,也有弱国穷国;既有坚定走资源国有化路线的委内瑞拉,也有笃信市场和自由化的哥伦比亚、智利;既有新兴左翼,也有老牌右翼,充分表明无论意识形态还是资源政策的“钟摆”皆已失灵。

  在充满不确定性的后疫情时代,探索基于资源、超出资源的发展新路径势在必行。

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